王世聲

《石油天然氣管道保護法》的施行，極大促進了油氣管道安全運營保障。但局部仍然存在管道安全事故多發、高后果區風險加大、管道外部安全維護成本高等問題。導致問題產生的一個重要原因在于管道埋設依附于土地，而管道企業卻沒有取得相應“路權”，用地權利處于權屬不明狀態。用地權利主要是一個民事權益平衡問題，單純依靠行政手段并不能從根本上解決。油氣管道“路權”是管道建設和安全運行的基礎，如何像公路、鐵路等一樣取得相應的“路權”，本文從法律角度做一分析。

管道用地權利符合地役權的制度基礎。油氣管道作為線性工程，需依附于土地。其對土地的利用，與土地權利人（主要指集體土地的承包經營權人等權利主體）的權利客觀存在沖突。土地權利人的土地權利在先，管道企業作為后來者利用土地應該獲得土地權利人的同意，雙方實質是一種合同關系。管道企業通過簽訂合同獲得相應的土地民事權利，管道企業的這一權利需求，從法律制度的角度看，符合我國《民法典》有關地役權的規定。地役權在我國現行法律制度下，主要包括兩個方面，一是簽訂合同設立地役權，二是對地役權進行登記，通過登記公示，取得對抗第三人（其他權利主體）的效力。

《民法典》物權編第十五章對地役權作出了系統性規定，地役權（“役”即“使用”的意思）作為用益物權，依合同設立，經登記具有對抗第三方的效力。管道企業為自己管道通行需利用他人土地（供役地），可以作為地役權人與土地權利人（供役地人）簽訂地役權合同，目的是取得管道通行權（即地役權），并予以登記，以解決管道用地問題。在實踐中，已有個別企業根據當時的土地登記制度，取得了管道用地的土地他項權利證書（即地役權）。

在地役權登記方面，國務院相關部門先后頒布了《不動產登記暫行條例》（2014年）和《不動產登記暫行條例實施細則》（2016年），對地役權的設立（首次登記）、變更、轉移、注銷登記及所需材料、程序作出了完整規定。

現行法律制度為油氣管道取得“路權”提供了解決思路和制度依據。管道企業通過地役權取得的用地權利屬于對土地有限利用，無需征地而與土地權利人共處且對其影響較小。地役權不因土地權利人的變更而受影響，因土地用途變化需要管道改線、遷線時管道企業可以獲得補償。

油氣管道地役權的主要內容。油氣管道地役權的核心是管道對所穿行土地的有限利用權，即對地下一定空間的使用權。除此而外，還包括在地表設立管線標志，以及管道企業對管道進行維護、巡檢和搶險時的通行權。原土地權利發生轉移時，管道地役權一并移轉。發生改線遷線的，管道企業應取得相應的補償。管道企業的核心義務是支付地役權的對價，合理行使地役權以減少對土地權利人的影響。

從土地權利人（供役地人）角度看，其權利主要是取得地役權的對價，義務主要是對管道企業行使地役權予以容忍、配合并提供便利（如按照管道保護法的規定對管道上方土地用途進行限制等）。

關于管道地役權的期限，由于管道的運營期限較長，建議自管道工程竣工之日起，可以約定直至管道廢棄處置完畢之日，或采取分期簽署的形式。

取得管道地役權，管道企業需要支付對價，會否顯著增加企業的運營成本，是需要管道企業考量的主要問題。從實際情況看，管道企業在管道外部安全方面投入的財力、人力等比較龐大，且帶有隨機性和行政屬性。因此將管道保護隱形成本顯性化，計算確定地役權的合理對價，適度控制安全維護成本，應該是確定對價支付標準要考慮的主要因素（從長遠看，該成本可考慮計入管道運輸成本）。

管道作為線性工程，跨越地域廣，各地情況不同，因此地役權合同應結合實際情況，在符合法律規定的情況下，可有一定的彈性，以最大限度平衡管道企業和土地權利人的利益。

建議。

在耕地保護作為基本國策、當前大力推動集體土地確權及農地“三權分置”的大背景下，農民和集體經濟組織的土地權利意識愈發增強，管道用地權屬長期不明的狀態將使得管道企業在土地利用方面處于比較被動的位置。因此應適當加快推進管道地役權的設立、登記工作。

在操作路徑上，為穩妥起見，管道企業可通過試點對特定區域的地役權對價標準進行合理測定，并聽取沿線地方政府和土地權利人的建議，形成完善的方案，形成統一的地役權合同文本，特別是就其中的對價標準、支付方式、支付期限、四至范圍，土地權利人的權利義務進行細化，同時聽取不動產登記部門的意見，簽訂合同后進行地役權登記。在試點的基礎上，總結經驗，逐步進行推廣。

從長遠看，油氣管道與長輸高壓電線、地下光纜等一樣作為國家重要的基礎設施和民生工程，具有公益屬性，需要對他人土地（地表、地下或空中）進行有限利用或對他人的土地使用權予以一定限制。學界普遍認為這種地役權具有公共（地）役權的屬性。為降低地役權的操作成本，建議主管部門在廣泛聽取管道企業和土地權利人的意見的基礎上，出臺統一的規定，就這類公共役權的合同文本、登記程序在符合《民法典》及相關法規的基礎上進行細化規定。管道企業可據此簽訂合同，支付對價并取得相應的管道地役權或者說管道“路權”，從根本上解決油氣管道用地問題，為管道建設和安全保護提供基礎支持。

作者簡介：王世聲，曾任中國石化集團公司法律部專家。