馬世剛

青島市西海岸新區(qū)發(fā)展和改革局

2013年11月22日，東黃輸油管道泄漏爆炸造成了63人死亡，156人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元。作為我國油氣管道發(fā)展史上最為嚴(yán)重和慘痛的事故之一，給人們帶來無法抹去的傷痛，時刻警醒著我們要牢記事故教訓(xùn)，發(fā)展不能以犧牲安全為代價，不斷提高和改善保護能力，全方位守護能源大動脈的安全運行。

時光荏苒，如白駒過隙。今年是“11·22”事故十周年，作為事故發(fā)生地基層政府管道保護部門，十年來我們時刻牢記事故教訓(xùn)，堅守安全生產(chǎn)底線思維，牢固樹立習(xí)近平總書記“人民至上、生命至上”的發(fā)展理念，拼搏擔(dān)當(dāng)、砥礪前行，加強政企合作，不斷思考和踐行管道保護的有效措施，努力守護轄區(qū)500多公里石油天然氣管道安全平穩(wěn)運行。

首先，把安全生產(chǎn)紅線意識深刻入骨。堅持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”，“三管三必須”原則，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制，領(lǐng)導(dǎo)干部常態(tài)化深入一線督導(dǎo)、調(diào)研，管道保護部門、行業(yè)專家從實際出發(fā)研判管道運行風(fēng)險，強化督導(dǎo)幫扶，政企合力護航油氣管道健康發(fā)展和安全運行。

其次，創(chuàng)新機制和體制建設(shè)。制定新區(qū)石油天然氣長輸管道保護和安全監(jiān)督管理辦法，明晰部門、屬地監(jiān)管職責(zé)，即發(fā)改部門依法做好管道外部保護監(jiān)督管理及查處危害管道安全行為；應(yīng)急管理部門做好�；�品生產(chǎn)、儲存等企業(yè)的綜合監(jiān)督管理及管道建設(shè)項目的安全審查；市場監(jiān)管部門依法做好管道本體檢驗檢測的監(jiān)督管理；公安部門依法維護管道建設(shè)治安秩序及查處打孔盜油等違法犯罪行為。設(shè)立油氣管道專業(yè)委員會，制定工作規(guī)則，每季度召開專題會議研究油氣管道保護工作中存在的問題，研判分析管道保護新形勢，提高部門事前預(yù)防能力。這一做法受到山東省油區(qū)和管道保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室推廣并被《山東省石油天然管道保護條例》所吸收借鑒。

再次，“一線多網(wǎng)”化守護。堅持各級發(fā)改管道保護部門領(lǐng)導(dǎo)，成立部門網(wǎng)格、政企網(wǎng)格、村企網(wǎng)格等多網(wǎng)格守護能源大動脈。發(fā)改部門嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)主體責(zé)任落實，每年開展清理外部占壓、違法施工等隱患排查整治行動，督促企業(yè)提升智能化監(jiān)管，增設(shè)無人機、智能閥室、視頻監(jiān)控等智能化監(jiān)管措施，形成“人防、物防、技防”多手段防護。全區(qū)40多處人員密集型高后果區(qū)實現(xiàn)企業(yè)全天候監(jiān)測。多部門參與的油氣管道保護專委會常態(tài)化開展聯(lián)動執(zhí)法，互通信息，屬地鎮(zhèn)街、社區(qū)村居齊參與，嚴(yán)防第三方施工、打孔盜油等違法犯罪行為，切實維護石油天然氣管道安全和運行。

最后，應(yīng)急處置和宣傳培訓(xùn)雙保障。修訂石油天然管道突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，強化應(yīng)急演練和值守，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。堅持四季“五進”宣傳發(fā)動，開工第一課、舉報獎勵、警示教育、能力提升班等宣傳和培訓(xùn)，有效的提升居民和從業(yè)人員防范水平和保護意識。某天然氣企業(yè)閥室設(shè)備損壞導(dǎo)致天然氣外泄，被社區(qū)居民及時發(fā)現(xiàn)并上報，部門與企業(yè)立即警戒處置突發(fā)事件，避免了事故發(fā)生。十年來，青島西海岸新區(qū)在部門與企業(yè)通力合作下，提前完成了國務(wù)院油氣管道隱患整治任務(wù)并受到山東省人民政府通報表揚，未發(fā)生一般及以上油氣管道突發(fā)事故，保障了能源大動脈安全運行和人民群眾生命財產(chǎn)安全。

石油天然管道保護工作只有進行時，沒有完成時。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，給石油天然管道保護工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)，而管道保護法作為開展管道保護工作的重要法律依據(jù)實施13年來未作修訂完善，給從業(yè)人員帶來了很多被動、困惑。

一是建議將高后果區(qū)及技術(shù)性規(guī)范納入法律規(guī)定。隨著石油天然氣管道基礎(chǔ)建設(shè)的不斷發(fā)展，管道的安全與保護同城市建設(shè)發(fā)展之間的矛盾日益突出。如青島西海岸新區(qū)黃島港區(qū)和董家口港區(qū)作為北方重要能源港口，涉及15條（規(guī)劃及未竣工不計）共計500多公里管道穿越，特別是黃島港進出管道9條油氣管道約100公里橫穿建成區(qū)零散分割，土地難以有效利用。管道周圍學(xué)校、工廠、社區(qū)、商業(yè)綜合體林立，形成人員密集型高后果區(qū)，一旦發(fā)生泄漏爆炸等突發(fā)情況將不堪設(shè)想。按照“控制增量、管好存量”的要求，需要管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，但自然資源和規(guī)劃部門審批管道周邊新建項目時缺少法律的明確規(guī)定，如果按照GB 50251《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》關(guān)于管道與建構(gòu)筑物距離不小于5米的規(guī)定，顯然不能滿足管道保護和城市安全發(fā)展的需要。

建議將GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》涉及高后果區(qū)管理內(nèi)容寫入管道保護法，從源頭上加強管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，明確相關(guān)部門和企業(yè)的法律責(zé)任，無論新建管道選線還是新建地方項目都要避免新增管道高后果區(qū)，同時明確管道保護法第十三條關(guān)于保護距離的概念，提高法律的可操作性。

二是建議明確管道用地權(quán)利�！睹穹ǖ洹返谌�百三十一條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。管道保護法第三十條規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植根系可能損壞管道防腐層的深根植物。第二十七條規(guī)定，管道企業(yè)進行巡護、檢測、維護等作業(yè)，給土地使用權(quán)人或者單位、個人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。但現(xiàn)實中管道敷設(shè)通過企業(yè)廠區(qū)和居民用地，限制了企業(yè)和居民對土地的使用，造成企業(yè)和居民權(quán)益受到不同程度損害，企業(yè)和居民意見頗多。同時管道保護樁、警示牌等被損壞情況也時有發(fā)生，舉報投訴事件逐年增多，嚴(yán)重影響了企地和諧關(guān)系。

建議管道保護法明確企業(yè)的土地使用權(quán)，相關(guān)部門制定因影響土地使用的補償標(biāo)準(zhǔn)，滿足管道的正常運行和企業(yè)居民的合法權(quán)益。

三是建議提高違法行為的違法成本。目前管道周邊打孔盜油以及不辦理申請手續(xù)而進行施工作業(yè)等違法情形時有發(fā)生。管道保護法第五十二條、第五十三條目前裁量標(biāo)準(zhǔn)與安全生產(chǎn)法、刑法等法律法規(guī)相比，明顯處罰過低，也給違法行為人提供了冒險性。例如，某施工企業(yè)為節(jié)約時間降低成本，在未辦理施工申請手續(xù)的情況下偷偷在夜間進行穿越管道施工作業(yè)，幸好被管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)制止。

建議管道保護法參照安全生產(chǎn)法對于某些嚴(yán)重違法情節(jié)補充停產(chǎn)停業(yè)及提高處罰金額的規(guī)定。

作者簡介：馬世剛，青島西海岸新區(qū)發(fā)展和改革局油氣服務(wù)科科長，2018年以來從事石油天然氣管道外部保護工作。