帥健

中國石油大學（北京）

美國、加拿大以及歐洲等油氣管道業發達國家，管道安全的立法與監管起步較早，經過長期探索實踐，已建立起多層次、嚴密細致的油氣管道安全保障的法律法規體系，積累了較為豐富的監管經驗。通過對國外油氣管道安全立法進程與監管體系的回顧，分析了美國管道安全立法的階段性特點，深入研究美國油氣管道安全立法與監管的經驗，總結值得我國借鑒的先進做法，探索適合我國國情的安全監管模式，提高我國油氣管道本質安全水平，保障油氣管道行業持續高水平發展。

1  國外油氣管道立法進程

（1）較早開展油氣管道安全立法

油氣管道業發達國家均十分重視油氣管道安全的立法，美國、加拿大、歐盟及英國等發達國家及組織先后對油氣管道行業開展立法工作（圖 1）。

圖 1 國外油氣管道立法工作

為了保證油氣管道安全，減輕公眾對于油氣管道安全的擔心，美國早在1968年就頒布了第一部管道安全法案——《1968天然氣管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968）。自那時以來，國會幾乎每年都通過有關管道安全的法案，法案內容列入《美國法典》第49卷運輸（United States Code Title 49，Transportation）第VIII分冊。與管道安全法律相配套的是美國的聯邦規章（Code of federal regulation），法律授權運輸部（Department of Transportation，DOT）負責制定管道安全的聯邦規章，為油氣管道設施的設計、建設、測試、運行、更換和維護等建立最低安全標準。管道安全法案和聯邦規章相結合，構成了美國管道安全的法規體系。如表 1所示。

表 1 代表性立法

（2）油氣管道安全立法特點

立法宗旨明確體系完整。美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設施的最低（實際上是必須的）安全標準，規定監管部門和管道企業的權力與義務，協調與公眾的關系，雖然立法內容有大量增加，但其法律文本結構相對穩定，所以其法律內容的延續性較強，也較具系統性。

立法始終以問題為導向。從立法進程來看，每次法案的發起都是為解決油氣管道面臨的新問題，既有管道系統的擴展，也考慮到管道事故對公共安全的影響，在管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘損傷預防以及低應力管道監管的內容，反映了從管道事故中吸取深刻教訓。

安全監管體系比較完善。逐步建立起以聯邦各職能部門、各州政府、各種技術協會、管道運營商和公眾互為依存的管道監管體系。聯邦與各州的合作分為兩種：認證和達成協議。在認證方面，為了取得認證，一個州被要求達到聯邦最低法規，也可以根據州的情況，要求達到額外的要求或是執行更嚴格的法規。在協議方面，如果一個州沒有滿足認證標準的代理機構，可以和聯邦達成協議，代表管道安全辦公室（OPS）承擔州內管道監管方面的責任。

2  國內油氣管道立法進程

（1）以油氣管道保護為突破口

隨著油氣管道的大規模建設，管道保護任務日趨繁重。安全法律法規體系也在逐步完善，初步形成以法律、行政法規、部門規章為主導，規范性文件為支撐，內容涵蓋安全生產、管道保護、應急處置、環境保護以及職業健康等領域的油氣管道安全法律法規體系框架。目前，我國油氣管道安全監管的法律監管框架呈現出由一部綱領性法律統領，由一定數量的國務院及其各部委頒布的行政法規、部門規章、政府文件等規范性法律文件主導監管，由各地方政府頒布的規定、文件作為主力監管，由司法解釋及其它規定作為補充監管的格局。我國油氣管道代表性法律及立法歷程如圖 2所示。

圖 2 國內油氣管道代表性法律及立法歷程

（2）油氣管道法規特點

“安全+保護”的法律體系。主要分為通用性法律和專門法律兩大類，其中通用性法律主要有《安全生產法》《特種設備安全法》《刑法》《消防法》等法律，專門法律目前僅《石油天然氣管道保護法》一部，該法的頒布進一步明晰了管道保護責任，對影響和危害管道保護的行為進行了較為明確的規定，使管道保護有法可依，極大地推動了我國油氣管道保護工作。但該法律自2010年頒布實施以來，受法律兼容性、相關配套、執法彈性等問題影響，實施效果未能達到預期，致使目前管道保護工作中仍有諸多問題有待解決。

除上述法律外，國務院頒發了《特種設備安全監察條例》《危險化學品安全管理條例》《安全生產事故報告和調查處理條例》《建筑工程安全管理條例》等行政法規，其中部分條款對油氣儲運安全做了進一步的規定。安全監管部門和地方政府還制定了部門規章和地方條例，如應急管理部（原安全生產監督管理總局）頒發的《壓力管道安全管理與監察規定》《安全生產事故應急預案管理辦法》，浙江、天津、山東、貴州等省市頒布了《石油天然氣管道保護條例》等。同時，為解決管道保護面臨的新問題，國家能源主管部門等出臺了《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術及管理規定》《關于規范公路橋梁與石油天然氣管道交叉工程管理的通知》《關于貫徹落實國務院安委會工作要求全面推行油氣輸送管道完整性管理的通知》等。

全生命周期的監管體系。管道的全生命周期包括了管道規劃設計、公共聽證、管道勘察設計、管材制造、管道施工、管道運行、管道檢測、管道報廢、應急響應、事故調查和廢棄，如圖 3所示。同時管道的全生命周期開展預評價、安全評價、環保評價、驗收評價、適應性評價等。

圖 3 我國油氣管道全生命周期的監管體系

3  建議

我國管道立法起步較晚、時間較短，法規標準體系、監管體系與能力建設仍需加強。為了保障管道安全運行，維護國家能源安全和公共安全，借鑒發達國家的經驗與教訓，加強管道安全保護法治建設刻不容緩。

推進管道保護法律修訂工作。管道保護法是管道運輸領域第一部法律，為保障管道運行安全和能源安全發揮了重要作用。但十多年來一直未做修訂，難以適應管道安全發展的新形勢、新要求，需要總結十多年來的經驗教訓，對管道保護法進行修訂，同時出臺與之相配套的實施細則，并建立和完善相關標準。

完善管道安全保護監管體系。油氣管道作為沒有圍墻的線性工程，監管難度大，監管部門需具有較強的協調、指導、監督和查處違法違規行為的功能。同時需要跨部門聯動，明確各部門、地方政府的具體職責，達到高效管理的目的。

充分發揮企業安全主體責任。地區等級是輸氣管道壁厚、截斷閥間距等關鍵安全設計的基本依據，因此，地區等級的升級會對管道運行的安全性與合規性帶來影響。美國采取豁免制解決這一問題，即管道企業根據管道安全辦公室（OPS）制定的輸氣管道地區等級升級要求，自行檢查升級地區管道的基本安全條件并制定升級方案，報管道安全辦公室批準。這種做法既體現了管道企業的安全生產主體責任，也保障了管道的基本安全條件，不失為一種可供借鑒的做法。

加強管道安全保護機制建設。實施管道事件的分級報告制度，建立管道失效數據庫，為全面排查系統性風險、進行風險管控提供依據，并保障公眾的知情權，使公眾對管道的安全狀況有正確的認識。

建立統一電話告知系統。為預防管道受到施工作業損傷提供信息溝通渠道。建立國家管道地圖系統。為管道緊急響應、檢測、增強安全性等基本決策提供支持工具。建立安全教育組織。加強信息溝通，改善政府、公眾和管道企業伙伴關系，提升社會關注和參與度。

持續提升油氣管道本質安全。油氣管道的設計與建造除了承受功能載荷外，還應提升油氣管道的韌性，在一定程度上抵御環境的、自然災害的以及人類活動的影響。

推廣應用油氣管道智能化安全監控技術，提高管道泄漏監測的靈敏度和精度，安全預警系統的空間分辨率、探測精度、靈敏度、系統的探測范圍，研究多源數據融合、聯合監測技術，實現油氣管道安全的實時、立體、動態顯示、監測和預警。

作者簡介：帥健，中國石油大學（北京）教授，博士生導師，安全科學與工程學科負責人。國家市場監管總局壓力管道安全技術委員會委員，中國公共安全學會理事，中國力學學會MTS材料試驗專業委員會副主任委員，中國特種設備檢驗協會危化品常壓工作委員會副主任委員，甘肅省管道保護協會理事，北京市應急管理學會監事長。從事油氣生產安全的教學與科研，主要研究方向油氣儲運結構安全、風險評估、事故應急。代表性著作《管線力學》《管道及儲罐強度設計》《油氣管道完整性管理》。