甘肅省管道保護協(xié)會

《石油天然氣管道保護法》作為油氣管道運輸領(lǐng)域唯一的一部法律，它的頒布實施使管道保護工作從無法可依到有法可依。法律建立了管道保護體制機制，加強了管道規(guī)劃建設(shè)和運行的管道保護工作，規(guī)范了管道與其他專項規(guī)劃建設(shè)的關(guān)系，對保障管道安全運行發(fā)揮了重要作用。隨著近年來管道線路的不斷新建和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，管道周邊社會環(huán)境不斷發(fā)生變化，使管道安全運行局面更加錯綜復(fù)雜，現(xiàn)行法律機制已不能很好適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，要求我們要與時俱進，不斷進行完善。

法律機制是法律的結(jié)構(gòu)和原理，是保證法律制度正常運行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。管道安全保護法律機制通過制定相關(guān)法律規(guī)范，由各法律主體按照法律的原則、責(zé)任義務(wù)和規(guī)范要求遵守和執(zhí)行，實現(xiàn)管道安全風(fēng)險有效管控。管道保護法較好地解決了誰來管、管什么、如何管的問題，但隨著時間推移也暴露出一些不足。

一是法定職責(zé)不能適應(yīng)變化的形勢。與公路、鐵路、航空、水運、電力相比，管道是唯一沒有設(shè)置安全監(jiān)管部門的行業(yè)，也是唯一將政府管道保護職能與安全生產(chǎn)監(jiān)管職能相分離的行業(yè)。中央提出“管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”原則之后（以下簡稱“三管三必須”原則），使得管道保護管理與安全生產(chǎn)監(jiān)管的矛盾更加突出，能源部門認為管道保護法已規(guī)定清楚了自己的職責(zé)，主要是制定管道建設(shè)規(guī)劃、審查批準(zhǔn)管道保護方案、監(jiān)督第三方施工活動、組織協(xié)調(diào)隱患治理和事故應(yīng)急處置以及查處違法行為等，而應(yīng)急管理部門則認為能源部門作為行業(yè)主管部門應(yīng)按照“三管三必須”的原則承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。與此同時，中央有關(guān)文件、國務(wù)院安委會關(guān)于有關(guān)部門安全生產(chǎn)職責(zé)的分工，對由誰來承擔(dān)管道行業(yè)的安全監(jiān)管職責(zé)缺少清晰的表述。導(dǎo)致了各地管道安全生產(chǎn)監(jiān)管和管道保護工作的職責(zé)分工不明確，存在推諉扯皮現(xiàn)象，多個重要環(huán)節(jié)的監(jiān)管出現(xiàn)空白。如高后果區(qū)管理、其他專項規(guī)劃與在役管道的銜接、工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管和驗收、安全保護距離設(shè)置、管道企業(yè)用地權(quán)利保障等，這些工作都沒有包含在管道保護法所規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，成為久而未決的問題。

二是法律功能定位不能適應(yīng)變化的形勢。管道保護法初衷是解決管道的外部安全問題，把法律功能定位于解決違法占壓、第三方施工損壞和打孔盜油活動等。為了從源頭上做好管道保護工作，專門設(shè)置了管道規(guī)劃建設(shè)一章，同時從運行保護、工程相遇關(guān)系處理和法律責(zé)任等方面作出了具體規(guī)定，例如設(shè)立了管道核心保護區(qū)域和保護距離，建立了穿跨越管道的施工作業(yè)協(xié)商和安全評審制度等。通過法律的實施，使得原本比較突出的管道上方占壓、施工挖掘損壞管道、打孔盜油等違法行為得到比較有效的遏制，為管道安全運行創(chuàng)造了良好環(huán)境。但是隨著管道服役年限的延長，近年所發(fā)生的中緬天然氣管道兩次泄漏爆炸事故，反映出管道環(huán)焊縫質(zhì)量隱患、高后果區(qū)風(fēng)險正在上升，而法律對本質(zhì)安全和公共安全缺少相應(yīng)規(guī)范，管理的重點仍停留在外部安全方面，不能有效回應(yīng)社會對管道安全發(fā)展的關(guān)注。

三是法律法規(guī)體系不能適應(yīng)變化的形勢。管道保護法頒布12年來沒有進行過一次修訂，也沒有制定相應(yīng)的條例和實施細則。同時，法律提出的一些原則要求缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范的支撐，法律的某些規(guī)定與其他相關(guān)法律條款存在沖突。例如管道保護法關(guān)于新建管道選線與建構(gòu)筑物的保護距離以及在管道周邊修建人員密集場所與管道的距離，所應(yīng)遵循的國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求至今沒有出臺，加大了公共安全風(fēng)險。再如管道保護法規(guī)定，管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經(jīng)營人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的規(guī)定不一致，引起了管道企業(yè)與土地權(quán)利人的沖突。法律的這種滯后現(xiàn)象嚴重削弱了其正常功能的發(fā)揮。

上述法律機制的不足，影響了管道保護法的實施效果。前不久我會邀請一些地方政府管道保護主管部門、管道企業(yè)負責(zé)人和專家學(xué)者開展專題研討，大家一致呼吁加強法律實施的研究，針對存在的問題進行修訂完善。

一是將管道保護納入安全生產(chǎn)范疇。按照“三管三必須”的原則，將管道保護納入安全生產(chǎn)范疇，實行統(tǒng)一管理。比照電力監(jiān)管體制，國務(wù)院和省市區(qū)政府能源部門成立管道專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)對管道規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、安全運行等管道全生命周期進行綜合監(jiān)管。建議將“管道保護法”法律名稱修訂為“管道安全保護法”，取消“主管管道保護工作的部門”稱謂，改為“主管管道安全保護工作的部門”。同時明確政府相關(guān)部門管道安全保護管理職責(zé)。

二是將保障本質(zhì)安全和公共安全寫入法律。增加管道本質(zhì)安全和公共安全的分量。法律設(shè)專章明確政府、部門、企業(yè)保障管道本質(zhì)安全和公共安全的法律責(zé)任和目標(biāo)措施要求。引入管道完整性管理、雙重預(yù)防安全管控機制等系統(tǒng)性安全管理理念，在管道全生命周期建立安全時域上的前置性管理，實現(xiàn)管道安全風(fēng)險管控由“事后處置”向“事先預(yù)防”轉(zhuǎn)變，逐步趨近本質(zhì)性、恒久性安全目標(biāo)。

三是加快完善管道安全保護法律體系。在法律修訂的基礎(chǔ)上，制定管道保護行政法規(guī)、地方法規(guī)及實施細則，完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對管道規(guī)劃建設(shè)、高后果區(qū)管理、安全保護距離、管道用地權(quán)利、核心保護區(qū)域、第三方施工管理、管道矢量數(shù)據(jù)管理、部門職責(zé)分工、行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查等重點內(nèi)容進行調(diào)整細化，提高可操作性，做好與相關(guān)法律的銜接，保證法律各項規(guī)定真正落地。