劉帥

國家管網集團福建省管網有限公司

隨著國家石油天然氣管網集團成立，中石油、中石化和中海油的主要油氣管道資產劃轉至國家管網，與此同時，國家管網也接管了一批久建未投產項目，如原中石油錦州—鄭州成品油管道工程、原中石化珠三角成品油管道二期工程、原中海油海西天然氣管網二期工程等。

1  存在問題

久建未投管道普遍存在現場占壓較多、間距不足等問題。以海西管網二期工程為例，項目2013年前開工、2019年建成、2020年劃轉，在2022年國家管網集團組織的投產前專項檢查中，530千米管道共發現占壓、間距不足等遺留問題達1300項。問題數量多、成因復雜、存在時間長，現場整改工作推進十分困難。

分析久建未投產管道保護問題形成的原因，其直接原因是管道企業在建設期管道保護預算低甚至無相關預算，主要委托施工承包商開展相關工作，而施工方在超出正常工期后會減少甚至取消已建成管段的巡護資源投入，且未安排運營單位及時進場接管巡護工作，造成現場管理不到位。間接原因是相關問題是在2010年管道保護法頒布后首次發生，行業內缺少制度或先例可供參考。根本原因是久建未投產項目是由于地方政府規劃發生重大調整、資源和市場發生重大變化、項目投資超概算、合規手續辦理不齊全、管道遺留隱患多、整改成本高等因素產生，在管道項目明確是否能夠建成投產前，管道保護問題僅屬于系統性問題之一而無法優先處置。

2  保護難點

相比于在役管道，久建未投產項目現場管道保護工作開展更為困難，主要有以下原因：

（1）管道沿線土地使用超期。目前行業內管道施工普遍采取臨時用地的補償方式（一般為 2年），到期后土地所有權自動歸還土地權利人。但根據管道保護法規定，后續土地將限制使用，這與土地權利人認為其土地可持續利用，收益不受影響的想法相矛盾。同時，由于項目長期未投產，地方政府對臨時用地制度和超期問題更為關注，這也是久建未投產項目開展管道保護工作的主要難點。

（2）地方政府對未投產管道保護工作的支持力度不足。由于此階段管道未進油進氣，在處置第三方施工損壞、管道占壓、保護間距不足等問題時，屬地政府重視不夠，簡單認為短期安全影響小，問題解決不及時。

（3）管道保護宣傳不足。目前行業內管道保護宣傳費用及工作主要安排在運營期，且一般管道建設與運營管理分離，在施工期間由管道企業建設方委托地方政府開展征租地工作，雙方出于交地和施工進度考慮，開展管道保護宣傳工作的積極性不足。

（4）未投產管道和在役管道管理標準不同。未投產管道原則上是處于建設階段，根據國家管網集團制度，兩者管道巡護頻次不同，建設階段為每周至少2次，運行階段為每日至少1次，高風險段則適當加密頻次；資金預算不同，建設階段為限定預算而運行階段僅限定人員設備等資源配置，經測算建設階段預算按在役管道標準僅能使用半年。

相比在役管道，久建未投產管道還存在現場標識大量缺損、路由圖未及時更新備案、地方城鄉規劃與管道保護要求沖突、管道保護法部分條款與實踐脫節等共性問題，導致管道保護工作陷入惡性循環，造成了久建未投產項目管道保護工作相比在役管道更為困難的局面。

3  工作對策

（1）完善油氣管道用地補償制度。研究管道建設用地征地范圍，明確管道地下通過權以及地上土地限制使用要求和期限。改變管道建設臨時用地性質，根據管道使用年限或對土地影響程度研究制定相配套的用地補償制度，如統一設置地役權按永久征收的百分比計算方式進行補償。

（2）建立管道保護企地聯動長效機制。在管道建成后，管道企業定期走訪地方政府發改、公安、應急、工信等管道保護監管部門，匯報管道保護工作情況，爭取理解支持，明確相關政府履職人員，及時建立起縣級以上職能部門、鄉鎮、村委多級防控體系。

（3）建設期同步開展管道保護宣傳工作。管道企業在征地、施工過程中，同步向管道沿線土地權利方開展管道安全和保護知識宣傳活動，確保管道保護工作深入人心，提高維護管道安全的自覺性。

（4）管道企業應建立健全管道保護制度。建議管道企業大力推行“建管融合”，管道建設方和運營方在建設期提前組織開展管道保護工作，雙方緊密合作并落實建設期管道保護工作資源投入，確保管道回填后即可按照在役管道要求管理，按標準設置管道標識，配齊管理和技術人員，配置相關機具，正常開展運維和管道保護工作。

國家管網的成立是油氣管網運營機制市場化改革的重大成果，當前油氣管網進入高質量安全發展時期，尤其需要完善相關法律法規和制度，以防范類似問題的發生。在現行管道建設仍采用臨時用地的前提下，久建未投產項目建議按停運封存狀態處置，參照在役管道標準管理，優先考慮做好管道保護工作。

作者簡介：劉帥，1990年生，本科，工程師，主要從事站場管理、管道管理、現場施工和征地協調工作。聯系方式：17750692894，475335957@qq.com。