馮慶善
中國石油管道公司管道完整性管理中心

北美是世界上油氣管網(wǎng)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是合理規(guī)劃油氣管道周邊土地利用的先行者，其實(shí)踐表明，制定管道周邊土地利用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施系統(tǒng)化的管道保護(hù)，既能保護(hù)管道安全，又能降低發(fā)生事故時(shí)管道周邊人員處于爆炸環(huán)境的概率。

1  北美地區(qū)管道周邊土地利用規(guī)定

加拿大是較早制定管道土地利用法規(guī)的國家。1995年，加拿大重大工業(yè)事故理事會（MIACC）提出了具有里程碑意義的基于風(fēng)險(xiǎn)的土地利用理念（圖1）,1999年成為管道周邊土地使用導(dǎo)則，由加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會（Canadian Standards Association，CSA）出版。為了防止工業(yè)事故和使事故對公眾的影響最小化，該導(dǎo)則給出了管道周邊土地利用的基本概念（圖2）。其中，200米人口密度識別區(qū)是指CSA Z662中識別人口等級的邊界區(qū)域。

圖1 MIACC 可接受風(fēng)險(xiǎn)水平導(dǎo)則

圖2 管道土地利用區(qū)域示意圖

基于管道事故的潛在影響區(qū)域，MIACC建議在管道中心線兩側(cè)各200米設(shè)立咨詢區(qū)（consultation zone），在咨詢區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)的開發(fā)商在建設(shè)計(jì)劃獲批之前應(yīng)與管道運(yùn)營商溝通，雙方共同討論開發(fā)項(xiàng)目對現(xiàn)有管道和可能待建管道的影響。城鎮(zhèn)政府只是在調(diào)解過程中提供管道位置和類型信息，管道公司和開發(fā)商承擔(dān)主要的設(shè)計(jì)責(zé)任，雙方一旦達(dá)成共識，城鎮(zhèn)管理方應(yīng)批準(zhǔn)建設(shè)計(jì)劃。

加拿大能源局在2016年6月發(fā)布的《導(dǎo)則指南—國家能源局關(guān)于管道保護(hù)的法規(guī)》提出，《能源法》第112條（1）所稱規(guī)定區(qū)域（Prescribed area）指管道中心線兩側(cè)各30米內(nèi)的區(qū)域（圖3）。通行帶（Right Of Way）可能在規(guī)定區(qū)域內(nèi)，也可能大于規(guī)定區(qū)域。當(dāng)前很多管道通行帶都在7.6～45.7米之間，其寬度需要根據(jù)地區(qū)特性和地區(qū)等級來確定。

圖3 管道通行帶及規(guī)定區(qū)域示意圖

美國管道土地利用立法比加拿大晚，聯(lián)邦或州沒有管道周邊土地使用的相關(guān)法規(guī)，土地利用屬于地方政府權(quán)限，多沿用加拿大的規(guī)定。各地規(guī)定差異很大，有的幾乎禁止管道周邊的所有土地利用，而有的則鼓勵(lì)開發(fā)，不限制建設(shè)項(xiàng)目。

1999年，奧林匹克管道發(fā)生事故后,華盛頓州立法機(jī)構(gòu)指示市政研究與服務(wù)中心（MRSC）起草示范性土地使用條例和特許經(jīng)營協(xié)議。條例模板以天然氣與液體管道兩側(cè)各200米范圍為咨詢區(qū)，該范圍內(nèi)需要申請施工許可；還要求設(shè)置緩沖區(qū)，以至少保障一般民宅、商業(yè)和工業(yè)建筑在15米之外。

2004年，美國交通研究委員會（TRB）發(fā)布281號專項(xiàng)報(bào)告《管道和土地利用：基于風(fēng)險(xiǎn)―信息的實(shí)踐》，較詳細(xì)地分析了土地利用對于管道風(fēng)險(xiǎn)的影響，并給出了具體建議，包括美國運(yùn)輸部(DOT)管道安全辦公室(OPS)開發(fā)基于風(fēng)險(xiǎn)―信息的土地利用導(dǎo)則，管道公司研究關(guān)于通行帶的相關(guān)技術(shù)要求、管道維護(hù)最佳做法等。

管道和信息規(guī)劃聯(lián)合會（PIPA）的報(bào)告則給出了管道公司等各相關(guān)方實(shí)施管道保護(hù)的推薦做法，并由美國管道和危險(xiǎn)材料安全管理局（PHMSA）發(fā)布相關(guān)要求的補(bǔ)充，建議天然氣管道和液體管道分別設(shè)立200米和200～305米的咨詢區(qū)和規(guī)劃區(qū)，具體范圍需要根據(jù)泄漏后的流向等確定。

2014年，管道安全信托發(fā)布了《地方政府管道導(dǎo)則》，認(rèn)為地方政府在管道安全方面可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。為了解決管道安全問題，社區(qū)需要評估其對風(fēng)險(xiǎn)的容忍度，并考慮這種容忍度與社區(qū)其他重要事物的關(guān)系。在解決現(xiàn)有管道附近的擬建管道或新開發(fā)項(xiàng)目問題時(shí)，土地利用規(guī)劃應(yīng)該作為規(guī)劃、公共工程評估和環(huán)境部門工作的基本準(zhǔn)則。

2015年，DOT、PHMSA、美國國土安全部（DHS）和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）共同發(fā)布了由PIPA編寫的《危險(xiǎn)減緩規(guī)劃：管道附近土地利用規(guī)劃和開發(fā)實(shí)踐》，將管道危害納入風(fēng)險(xiǎn)減緩規(guī)劃的入門手冊，目標(biāo)是幫助應(yīng)急管理人員、規(guī)劃人員和其他參與制定減災(zāi)計(jì)劃的人員了解管道運(yùn)行方式，通過介紹常見管輸介質(zhì)、潛在風(fēng)險(xiǎn)、管道事故、土地利用規(guī)劃降低管道風(fēng)險(xiǎn)等，實(shí)現(xiàn)保障管道安全及周邊人員和財(cái)產(chǎn)安全。 

2  管道保護(hù)區(qū)域設(shè)定類型與特征分析

北美地區(qū)對管道通行帶距離的要求基本一致，但在如何控制周邊施工和距離方面差異較大。

（1）管道基本占地——通行帶、管廊、控制區(qū)、規(guī)定區(qū)

通行帶（Right of way，Easement）是管道直接占用的土地，是保護(hù)管道地下結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，地上無占壓、無障礙物的基礎(chǔ)。這個(gè)權(quán)利可以通過地役權(quán)、進(jìn)入許可或授予通行權(quán)的方式獲得。管道運(yùn)營商獲得在路由上建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、保護(hù)、監(jiān)視和廢棄管道的權(quán)利，并根據(jù)需要可臨時(shí)擴(kuò)大工作區(qū)域。土地所有者保留通行權(quán)。通行權(quán)協(xié)議要求土地所有者的活動不會干擾管道或其完整性，只有獲得管道運(yùn)營商的同意后，才能夠在地面作業(yè)或搭建物體。

管廊（Pipeline Corridor）范圍比通行帶大，一般指為一條或多條管道提供的區(qū)域，通行帶與管廊在物理上存在重疊，寬度一般不應(yīng)超過管道和相關(guān)設(shè)備所得土地范圍以外15米。

控制區(qū)（Controlled areas）是指管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過實(shí)施法規(guī)，以保護(hù)管道和環(huán)境以及公眾、承包商和管道公司員工的安全而確定的區(qū)域。指定管道兩側(cè)各30米的區(qū)域除了正常的農(nóng)業(yè)活動之外，進(jìn)行任何地面施工都必須做到：①確定是否存在管道。②通知管道公司地面擾動活動的性質(zhì)和時(shí)間表。③按照該法規(guī)進(jìn)行地面擾動活動。

規(guī)定區(qū)（Prescribed area），即加拿大《能源法》112條（1）所稱管道中心線兩側(cè)各30米內(nèi)的區(qū)域。管道公司對該區(qū)域具有管理權(quán)，如果計(jì)劃在該區(qū)域施工，必須得到管道公司的許可。規(guī)定區(qū)可能大于通行帶，也可能小于通行帶。但是，此定義在其它標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)及文獻(xiàn)中都沒有提及。

綜合上述定義可以看出，通行帶、管廊、控制區(qū)及規(guī)定區(qū)是保障管道運(yùn)行、維護(hù)的通道，是保障管道在地下穩(wěn)定的基本要求。它不是保障管道泄漏后不影響周邊公共安全的距離，而是管道公司根據(jù)運(yùn)維的需求，從土地所有者購買的路權(quán)，但雙方在遵守協(xié)約的條件下可以共同使用。

（2）管道周邊嚴(yán)格控制區(qū)域——緩沖區(qū)

緩沖區(qū)（setback）是人為確定的隔離管道與建筑物的最小距離。緩沖區(qū)至少應(yīng)與通行帶一樣寬。

MRSC在緩沖區(qū)條例模板中給出管道緩沖區(qū)應(yīng)該距離管廊邊界以外15米（50英尺） 。

當(dāng)與土地使用相關(guān)的活動會對管道造成不可接受的損壞風(fēng)險(xiǎn)或?qū)Ω浇�居民�?gòu)成風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方當(dāng)局有時(shí)會規(guī)定一個(gè)緩沖區(qū)。大多數(shù)情況下，緩沖區(qū)的最小的邊界應(yīng)該是通行帶的邊界�？梢允褂镁彌_區(qū)確保無障礙到達(dá)管道通行帶。地方當(dāng)局應(yīng)聯(lián)系管道運(yùn)營商，以便確定緩沖區(qū)要求。

（3）管道周邊協(xié)商控制區(qū)域——咨詢區(qū)、規(guī)劃區(qū)

為了控制管道周邊人口密度，有效控制管道周邊人口和建筑物等的變化，避免管道發(fā)生事故后造成嚴(yán)重?fù)p失，同時(shí)又要解決該區(qū)域土地開發(fā)利用矛盾，設(shè)定咨詢區(qū)或規(guī)劃區(qū)較好地解決了這一難題。

咨詢區(qū)（Consultation zone），參考的規(guī)定為垂直于管道中心線兩側(cè)各200米的區(qū)域。當(dāng)土地所有者或開發(fā)商計(jì)劃在這個(gè)范圍內(nèi)實(shí)施開發(fā)時(shí)，應(yīng)該同管道利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商。

規(guī)劃區(qū)（Planning Zone）是一個(gè)走廊，在這個(gè)走廊中，基于風(fēng)險(xiǎn)的土地管理決策可能有利于保護(hù)管道，減輕管道事故的直接后果，并促進(jìn)對管道事故的應(yīng)急響應(yīng)。

（4）風(fēng)險(xiǎn)影響區(qū)域——潛在影響區(qū)、應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃區(qū)

潛在影響區(qū)（Potential impact radius，PIR），是用來確定天然氣管道發(fā)生事故后可能會造成影響的區(qū)域。我國《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》GB―32167等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的定義和計(jì)算與其相一致。

應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃區(qū)（Emergency response planning zones），天然氣管道的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃區(qū)應(yīng)該至少涵蓋PIR范圍，液體管道則應(yīng)該針對具體位置，根據(jù)介質(zhì)特性、泄漏后的流向等具體參數(shù)計(jì)算后確定。

通過對以上定義的分析，可以看出，通行帶是管道公司根據(jù)運(yùn)行管理的需求與土地所有者共同商定的，其寬度沒有統(tǒng)一規(guī)定。控制區(qū)反映了當(dāng)?shù)卣�府對土地和周邊人員等安全的可接受程度。緩沖區(qū)是折中后的事故影響預(yù)控措施，是由政府制定的一個(gè)在經(jīng)濟(jì)上和風(fēng)險(xiǎn)上都可以接受的強(qiáng)制性距離，房屋建設(shè)或管道建設(shè)時(shí)必須保障的最小距離。咨詢區(qū)由政府確定，是雙方協(xié)商控制的區(qū)域，其范圍一般在200米，這一距離的選擇來源于地區(qū)等級劃分，其核心也是控制該區(qū)域的人口密度，從而降低事故后的損失。潛在影響區(qū)是由管道的運(yùn)行壓力與管徑所決定的。潛在影響區(qū)和應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃區(qū)從真正意義上反映了事故的影響區(qū)域，只有在此距離外，才能從物理上保障不增加風(fēng)險(xiǎn)。但因土地利用的需求，一般較難在此區(qū)域內(nèi)限制開發(fā)建設(shè)。因此圖1的概念具體落實(shí)到管道保護(hù)距離、對相應(yīng)距離內(nèi)修建建筑物的要求，要依據(jù)可接受風(fēng)險(xiǎn)與對土地利用的權(quán)重來綜合考量。對于氣體管道和不同特性的危險(xiǎn)液體管道，各類區(qū)域的設(shè)定應(yīng)該不同。

3  相關(guān)案例介紹

基于美國土地的管理體系，各縣對土地利用的做法不盡相同。各管道公司對管道的管理要求也不盡相同。

Brooking（Brooking County, South Dakota）設(shè)置的咨詢區(qū)為200米，還設(shè)定了一個(gè)規(guī)劃區(qū)以進(jìn)一步規(guī)范土地利用程序。如果擬建設(shè)的項(xiàng)目在咨詢區(qū)范圍內(nèi)，規(guī)劃部門則要求建設(shè)方與管道公司進(jìn)行協(xié)商，在達(dá)成一致后方可進(jìn)行下一步工作。

Champaign（Champaign County, Illinois）的規(guī)定要比Brooking嚴(yán)格，要求在潛在影響區(qū)范圍內(nèi)除農(nóng)業(yè)建筑物或儲存?zhèn)}庫、管道相關(guān)建筑（例如泵站）、井口或道路以外，不允許有其它任何建設(shè)。同時(shí)，該規(guī)定明確液體管道的PIR范圍為45.7米。

Whatcom（Whatcom County, Washington）設(shè)定200米的咨詢區(qū)域，也設(shè)有緩沖區(qū)，要求禁止在管廊及管廊邊界外延7.6米緩沖區(qū)范圍內(nèi)有任何的土壤擾動、施工或擴(kuò)建。特殊情況下，緩沖區(qū)最小要保證從管道外側(cè)外延9.1米。該規(guī)定也明確緩沖區(qū)不能夠禁止土地合理的使用，如果限制了合理的使用，則可以縮小緩沖區(qū)。如限制了土地的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，土地所有者可以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并且要告知將要購買此土地的人。同時(shí)該縣明確規(guī)定在高后果區(qū)管道附近152米內(nèi)不允許新建房屋等建筑。對于已有建筑的改造，應(yīng)該做到不增加管道泄漏后的后果程度。非高后果區(qū)的商業(yè)、工業(yè)開發(fā)利用和修建多戶住宅、宗教設(shè)施等，應(yīng)該設(shè)計(jì)有針對性的應(yīng)急計(jì)劃等風(fēng)險(xiǎn)減緩措施。

上述三個(gè)縣中，Brooking使用了規(guī)劃區(qū)，Champaign使用了潛在影響區(qū)，Whatcom使用了緩沖區(qū)。在各區(qū)域的土地利用標(biāo)準(zhǔn)是最重要的，因?yàn)檫@直接影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和應(yīng)急管理。Champaign的做法是一個(gè)較典型的案例，在潛在影響區(qū)基本上禁止所有非農(nóng)業(yè)用地，這些限制超出了加拿大MIACC的建議以及其他兩個(gè)縣的規(guī)定。在這種情況下，潛在影響區(qū)監(jiān)管的目標(biāo)似乎是盡可能消除風(fēng)險(xiǎn)，但是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。其它兩個(gè)縣沒有限制潛在影響區(qū)域內(nèi)的建設(shè)，不利于創(chuàng)造可以減輕事故影響的環(huán)境。Whatcom的做法較好地解決了安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，允許在管道附近建設(shè)低人口密度的建筑，但必須有風(fēng)險(xiǎn)減緩措施，在高后果區(qū)內(nèi)的建設(shè)不能造成風(fēng)險(xiǎn)升高。

在法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求下，各管道公司都會向公眾公布管道通行帶管理要求，比如Phillip 66管道公司的要求（表1）。

表 1   phillip 66管道公司通行帶清障指南

4  總結(jié)與啟示

北美地區(qū)由政府主導(dǎo)研究與制定管道周邊土地利用法規(guī)，多層面參與，形成了基于風(fēng)險(xiǎn)的土地利用模式，明確了土地利用要求，通過建設(shè)管道地理信息系統(tǒng)、開挖電話呼叫系統(tǒng)、管道完整性管理、應(yīng)急管理等，在保障管道安全同時(shí)也兼顧了周邊環(huán)境安全。以下幾點(diǎn)值得借鑒：

（1）協(xié)會參與，政府主導(dǎo)，系統(tǒng)研究土地利用管理規(guī)定，以幫助政府制定土地利用規(guī)劃和法規(guī)；

（2）因地制宜建立基于風(fēng)險(xiǎn)的土地利用管理制度；各地區(qū)根據(jù)各自的發(fā)展需求、土地利用情況和可接受的風(fēng)險(xiǎn)等級等，制定各自的土地利用規(guī)劃，做的既保護(hù)管道的安全，又保障管道周邊風(fēng)險(xiǎn)不增加，泄漏后的損失最小，從而實(shí)現(xiàn)管道的建設(shè)運(yùn)行與周邊土地協(xié)同開發(fā)利用。

（3）管道安全保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)建立全方位的管道保護(hù)機(jī)制。北美地區(qū)形成的以管道公司作為主體的本質(zhì)安全防護(hù)管理，以政府為主導(dǎo)的土地規(guī)劃、開挖和應(yīng)急等管理和周邊居民的協(xié)助防護(hù)體系值得借鑒。

作者：馮慶善，1974年生，材料學(xué)博士，教授級高級工程師，中國石油管道公司管道完整性管理中心主任 ，中石油集團(tuán)公司高級技術(shù)專家，2014年孫越琦青年科技獎獲得者，2015年國家“百千萬人才工程”國家級人選，“有突出貢獻(xiàn)中青年專家”。

ISO/TC67/SC2/第21工作組國際召集人，ISO 19345《管道完整性管理標(biāo)準(zhǔn)》編寫負(fù)責(zé)人。美國（國際）腐蝕工程師協(xié)會NACE TM0215《防腐層耐劃傷測試方法》標(biāo)準(zhǔn)編寫委員會主席。國家標(biāo)準(zhǔn) 《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167―2015）第一編寫人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。